W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego („NSA”) z dnia 19 września 2019 r. sygnatura II OSK 2551/17 NSA odrzucił przyjęty wcześniej w orzecznictwie pogląd jakoby do kar pieniężnych z ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów („MPO”) zastosowanie miały przepisy ordynacji podatkowej („OP”) dotyczące przedawnienia.
NSA wypowiadając się w przedmiocie skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska („GIOŚ”) od wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3146/16 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej stwierdził, że „interpretacja przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów, ustawy o finansach publicznych oraz ordynacji podatkowej, nie daje podstaw do przyjęcia, że administracyjna kara pieniężne nakładana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, podlega przedawnieniu w trybie przepisów ordynacji podatkowej”.
Sprawa dotyczyła kary pieniężnej w wysokości 50 000 zł, którą została nałożona decyzją WWIOŚ z czerwca 2016 r. na odbiorcę odpadu w postaci pojazdu marki Seat Leon, przywiezionego do kraju nielegalnie w 2008r. bez dokonania zgłoszenia wymaganego przepisami art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów („Rozporządzenie”). Skarżący wniósł odwołanie od decyzji powołując się m.in. na przedawnienie nałożonej kary, jednak GIOŚ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał m.in., że „dopuszczalność przedawnienia kary pieniężnej musi wynikać wprost z treści ustawy statuującej określony rodzaj kary pieniężnej lub wynikać z ustawy, do stosowania której odsyła ustawa statuująca określony rodzaj kary pieniężnej. Ustawa z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie zawiera żadnych przepisów regulujących przedawnienie kary pieniężnej. Brak jest również odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie, w tym do ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa”.
Następnie skarżący wniósł skargę do WSA, który podzielił jego stanowisko stwierdzając, że zachodziła negatywna przesłanka zastosowania art. 32 MPO, wynikająca z przedawnienia możliwości ustalenia przez organ kary administracyjnej. WSA wskazał, że z uwagi na to, że co najmniej część administracyjnej kary pieniężnej (20 %) stanowi niepodatkową należność budżetową, organ zobowiązany jest do zastosowania przepisów OP, w tym art. 68 dotyczącego przedawnienia. Jeżeli w pewnym zakresie dotyczącym kary pieniężnej obowiązuje zasada prawna względniejsza dla obciążanego podmiotu, powinna ona znaleźć zastosowanie do całej kary. Brak więc wyraźnej regulacji uniemożliwiającej zastosowanie zasady względniejszej w odniesieniu do tej części kary, która stanowi należność pozabudżetową, powoduje konieczność jej zastosowania w odniesieniu do całej kary pieniężnej. Stanowi ona bowiem jednolitą całość z punktu widzenia nakładanej na podmiot dolegliwości. Instytucja przedawnienia związana jest z wyłączeniem możliwości ustalenia przez organ kary pieniężnej w drodze decyzji, a więc całości kary. Następnie Sąd wywnioskował, że administracyjne kary pieniężne wymierzane na podstawie MPO w ujęciu systemowym stanowią instytucję odpowiedzialności administracyjnej w gospodarce odpadami i znajdują swoje źródło w ustawie o odpadach, dlatego na podstawie art. 202 można należy przyjąć, że w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, czyli m.in. przepisy o przedawnieniu. Na ten wyrok skargę do NSA wniósł GIOŚ.
NSA stwierdził, że Sąd I instancji nieprawidłowo dopuścił zastosowanie w tej sprawie art. 60 i art. 67 ustawy o finansach publicznych oraz art. 3 pkt 8 OP, ponieważ wpływy z administracyjnych kar pieniężnych są dochodem budżetu państwa, jednak charakter kar administracyjnych nie pozwala utożsamiać ich z należnościami wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz Państwa, o których stanowi art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej. Wszelkiego rodzaju kary pieniężne wynikają natomiast, nie ze stosunków publicznoprawnych, nakazujących określonym podmiotom świadczenie publiczne na rzecz budżetu państwa, lecz z zabronionych pod groźbą sankcji ich zachowań. Z art. 3 pkt 8 OP wynika zatem, że warunkiem zastosowania przepisów tej ustawy do określonej należności budżetowej jest to, aby wynikała ona ze stosunków publicznoprawnych, przez które należy rozumieć istnienie pewnych relacji między co najmniej dwoma podmiotami, pewnych uprawnień i obowiązków wynikających z określonych norm prawnych. Oznacza to, że do tych należności powinno się zaliczyć należności, których obowiązek ponoszenia stanowi realizację przepisów prawa, a nie jest wynikiem naruszenia tych przepisów. W związku z tym, rzeczonej kary pieniężnej nie można zaliczyć do kategorii niepodatkowych należności budżetowych o których mówi art. 2 § 1 pkt 1) OP.
Dodatkowo Sąd wyjaśnił, iż przepisy MPO nie zawierają odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach w zakresie dotyczącym kar pieniężnych za naruszanie obowiązków związanych z międzynarodowym przemieszczaniem odpadów.
Na koniec, NSA zasygnalizował problem, odnosząc się do kary nałożonej za odbiór odpadów przywiezionych nielegalnie lub wysłanie odpadów, bez dokonania zgłoszenia, o czym mówi art. 32 omawianej ustawy. Mianowicie, zważywszy na fakt, iż MPO jako akt prawny regulujący postępowanie i określający organy właściwe do wykonywania zadań z zakresu wynikającego z Rozporządzenia nie zawiera w odniesieniu do kar pieniężnych za naruszenie obowiązków międzynarodowego przemieszczania odpadów, regulacji dotyczących przedawnienia, oraz biorąc pod uwagę, że wspomniana ustawa nie odsyła do odpowiedniego stosowania innych przepisów w zakresie przedawnienia kar, obecnie w systemie prawnym ma miejsce sytuacja, kiedy to nałożenie omawianych kar nie podlega instytucji przedawnienia. Zważywszy na wąskie rozumienie niepodatkowych należności budżetu państwa z Ordynacji podatkowej (patrz wyrok NSA z dnia 18 marca 1999r. I SA/Po 1565/98), powyższa sytuacja może pojawiać się również w przypadku innych kar pieniężnych, nakładanych decyzjami organów administracyjnych, jeśli brak jest, tak jak tu przepisów odnośnie przedawnienia. Sytuacji tej nie będzie odtąd sanować przyjęte w orzecznictwie i potwierdzone jeszcze w wyroku NSA z dnia 6 marca 2019 r. o sygn. II OSK 978/17 istnienie domniemania podlegania niepodatkowych należności publicznoprawnych przepisom OP, gdyż jak się okazuje w omawianym tu dotychczas wyroku NSA, jego przyjęcie jest błędne.
W judykaturze, mniej lub bardziej zgodnie podkreśla się, iż brak terminu przedawnia kar narusza zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa, pozwala kierować przeciwko obywatelowi w dowolnym momencie aparat państwowy i egzekwować od niego ze wszystkimi konsekwencjami zobowiązanie o charakterze publicznym. Trudno ocenić, czy z tego typu sytuacją mamy do czynienia powyżej, jednak nie sposób nie zauważyć mnożących się problemów, na skutek obecnej sytuacji. Opisane stanowiska zdają się potwierdzać nadal istniejący spór orzeczniczy w zakresie przedawnienia kary pieniężnej z MPO, dlatego jak słusznie spuentował NSA wymagana jest szczególna aktywność ustawodawcy w tym zagadnieniu.
